海洋予防外交：日本のオイル・ルート防衛の場合
堂下哲郎はじめに
湾岸戦争における多国籍軍の勝利に続く「湾岸ユーフォリア」の中で、ガリ国連事務総長が「平和への課題」により平和強制や予防外交を打ち出し、国連の紛争解決に対する期待が飛躍的に高まった。しかし、数十億ドルを費やしたソマリアのUNOSOMU及び旧ユーゴのUNPROFORの成果は失望的なものであった。そして、このような平和強制措置に費やされた巨額の予算を予防的な措置に費やしていればより効果的な活動が可能ではなかったかという反省が起こったのは当然であった。
ポスト冷戦期の安全保障環境の変化は、海軍の平和時の重要な活動であった伝統的な砲艦外交をより難しいものにし、予防外交に関する再評価とあいまって、海軍の紛争予防のあり方に重要なインプリケーションをもたらした。このような変化に適応するため、今日の海軍には多国間の協調を進めつつ、軍事以外の海洋協力をも活用する多層的、かつ相互補完的な予防外交を追求することが求められている。そして、このことは、国家の繁栄が死活的に依存している海上交通路の防衛を任務としつつも、制度的な制約の大きい海上自衛隊にとって特に当てはまるといえる。
目次
1.新たな環境
1.1 ポスト冷戦期の海軍を巡る安全保障環境の変化
ポスト冷戦期の海軍を巡る安全保障環境はいくつかの重要な分野で大きく変化した。まず、システム・レベルでは、国家間の相互依存が深化する中で冷戦が終結し、ソ連は崩壊し、米国が唯一の覇権国となった。米国は、海洋覇権国として「海洋における秩序」という貴重な国際公共財をもたらしてきたが、ソ連という脅威を失った現在、長期的には衰退の傾向にある。
また、海洋レジームについても、沿岸国の資源ナショナリズムあるいは海の「囲い込み」の動きを受け、１９８２年UNCLOSVが批准された。この海洋レジームの変化は、東南アジア等における小海軍の増強、近代化の動機のひとつともなっている。
さらに、冷戦終結と相前後して変化したものに先進国の外航海運業がある。先進国の外航海運業は、1980年代に入り国際競争力の大幅低下によりもたらされたフラッギングアウトによる商船隊の縮小に加え、外航海運の多国籍化、すなわち「Floating Multilateralism」が進行している。つまり、競争力確保のため、船主の国籍と違うところで船籍が取得され、建造資金の調達、保険、建造所等すべて違う国でなされることは普通である。乗員も、士官とその他の乗員では国籍が違う。このように国際的な利害が錯綜した商船隊の現状は、SLOC防衛等の海軍作戦を複雑にしている。
また、ソ連海軍の縮小と相前後して起こった小・中海軍の増強・近代化による海軍力の拡散は、主たる脅威をソ連海軍のもたらす高強度の外洋作戦から、中小海軍あるいは海賊のもたらす低強度、広スペクトラムの海洋における低脅威度紛争へと変化させた。さらに、小・中海軍の相対的な能力向上は伝統的な砲艦外交の期待効果を漸減させる効果も生み出している。
1.2 環境変化のもたらすインプリケーション
これらの環境の変化は、平和時の海軍の任務にどのようなインプリケーションを与えるのだろうか。
1.2.1 我が国のオイル・ルートの例
例えば、海上自衛隊にとってSLOCの防衛は重要な任務のひとつであるが、SLOCの中でも特に重要な中東からのオイル・ルートについて考えてみる。オイル・ルートの防護は、洋上のタンカーの安全を確保するだけでは不十分であることは当然であり、ターミナル、チョーク・ポイント、及び外洋レーンのそれぞれについて、軍事的アプローチだけでなく政治的アプローチをも併用し総合的に取り組む必要がある。ソ連崩壊後、SLOCに対するモノリシックかつ高強度の脅威は消滅し、大規模な通商破壊戦を想定することは困難になり、代わりに直接、間接にその安全を脅かす拡散した多様な不安定要因に注意を払う必要がでてきた。
1.2.2 オイル・ルートに対する脅威
まず、直接的な脅威としては、孤立国家、テロ国家による妨害・破壊が考えられるが、これらの国家は一般に海軍のインフラを欠いていることからチープショット程度の脅威が主体となろう。また、シー・パワーによる経済封鎖等を目的としたターミナル、チョーク・ポイントの妨害・封鎖も理論的には考えられるが、最近の制裁行為の実績を見る限り、国際社会の支持の取り付けは困難といわざるを得ない。さらに、サブナショナルなレベルでは海賊行為が低強度ながら、準軍事的な現実の脅威となっている。
次に、間接的な脅威として、SLOC付近で発生した武力紛争のスピルオーバーあるいはカタルティックな紛争により影響を受けるという場合が考えられる。この影響が外洋レーンに作用する場合、短期的には迂回等の措置で済むが、長期にわたった場合あるいはターミナル、チョーク・ポイントに影響するような場合、通商国家には甚大な被害が生じる可能性がある。このような間接的な脅威の源泉として、図−１に示すとおり、いくつかの不安定要因が指摘できる。第一に、地域の潜在的フラッシュ・ポイントがある。これは、未解決の領有権問題及び中台問題等を含む。第二は、再び多発する海賊行為である。1995年の統計では全世界の７割程度の海賊行為が我が国のオイル・ルート周辺で発生していることを示しており、その行動は準軍事的なものとなっている。第三は、東南アジアにおける海軍力増強の動きであり、地域における懸念事項であるが、現時点においてこれが不安定要因となるかどうか断言できない、つまり、海軍力の増強が国家の強靱性を高めるという面が不安定化をもたらすという面に優っていると見ることも可能であるからである。第四は、ソ連海軍のプレゼンス消滅後のインド洋において生じている海軍バランスの変化である。特に、中国海軍がアンダマン諸島に海軍基地を建設していることは注目される。第五は、湾岸地域の引き続く不安定性と不透明性であるが、カナダのMEPP-ACRSにおけるイニシアティブでその改善に向け一定の成果が得られている。最後に、地域全体として潜水艦、対艦ミサイル、高速ミサイル艇等の高度の通常兵器が拡散する傾向にあり、近傍の紛争が発生した場合に海洋に波及するのを助けるばかりが、その対応行動を複雑なものにするおそれがある。
以上のような軍事的脅威に加えて、海難によって引き起こされうる通峡障害及び環境破壊の脅威についても考慮する必要がある。タンカーの構造上の脆弱性に加えて、過去の海難事故の80％以上が人為的ミスから起きていることから、今後とも海難についてはオイル・ルートに対する脅威の重要な定数項であり続けるであろう。
1.2.3 インプリケーション
このような広範な脅威あるいは不安定要因にさらされた長大なオイル・ルートを一国だけで守ることは、米国でさえ困難であり、必然的に多国間の協調を必要としてこよう。また、海運に依存した経済の脆弱性から見て、紛争の予防が決定的に重要であり、そのためのあらゆる努力を海軍以外の多角的なアプローチをも導入しつつ積極的に実施しなければならないことが予想される。つまり、現在、我々を巡る安全保障環境の変化は、海軍の役割に次のようなインプリケーションをもたらしているといえる。
第一に、高度に相互依存の進んだ世界では、たとえ局地的な紛争であってもその影響はグローバルなものとなる可能性が高く、紛争の予防が重要になってきた。特に長大なSLOCにその繁栄を依存する我が国のような通商国家では、遠隔地の紛争の影響に対して脆弱であり、その影響が長引くと死活的な問題となる。従って、紛争の発生前の予防が極めて重要であり、この目的に資する海軍の役割も重視されつつあるといえる。
第二に、国際社会が予防外交の紛争抑止機能を評価し始め、海軍力の紛争抑止機能を発揮できる環境が整いつつある。冷戦中は、米ソの二大シー・パワーが海洋における紛争を抑止してきた。
しかし、冷戦終結後、米国が唯一の超大国となったものの、同国が域外の紛争抑止のために海軍を派遣する理由付けは困難になりつつある。このような状況から、米ロ対立という紛争の抑止力を失った国際社会が、各国の自発的努力に基づく予防外交のもつ紛争の抑止機能に注目し始め、これにより海軍の紛争抑止機能の発揮を助長する基盤が形成されつつある。
第三に、従来の海軍力だけでは対応できない脅威が認識されるにいたり、軍事以外の海洋協力等を相互補完的に実施する必要がでてきた。外洋レーンにおける脅威は概ね海軍力で対処できると見込めるが、ターミナル及びチョーク・ポイントへの様々な脅威に対する抑止・対処に対しては海軍力によらない様々な手段を組み合わせる必要がある。特に、ターミナルの安全には、その国家の安定が最も重要なファクターとなるため、海軍力の果たすべき役割は二次的なものとならざるを得ない。また、例えばチョーク・ポイントにおける海難防止のためには航行安全のためのインフラ整備、航海技術向上のための様々な取り組みが必要であり、これらの改善のためにはこれら分野における国際協力を可能にする政治レベルのイニシアティブが必要になる。
第四に、幅広いスペクトラムからなる脅威に対処するためには、多くの沿岸国の協力を必要とされるようになってきた。例えば、海賊行為は、基本的に沿岸国の国内問題であるケースが多く、内政不干渉の壁に阻まれ、国際社会が有効に対処しきれないことが予想され、沿岸国の協力が必要である。また、ある通商国家が、長大なSLOCの防衛を完遂しようとすれば、多くの沿岸国の協力を必要とすることはほとんど当然であろう。加えて、防護の対象となる外航海運は前述のとおり各国の利害が錯綜していることから、この面からも多国間の協力、協調が求められるといえる。これら多くの沿岸国、多数国の国益をオーバーアーチして対応する場合、国連を通じて実施されるのが理想的であるが、それが実現するまでの間、必然的に多国間の海軍の協調あるいは協力が必要となろう。
2. ポスト冷戦期における平和時の海軍の役割
2.1 砲艦外交の適用限界
平和時の海軍の主要な機能のひとつである外交機能は、これまで砲艦外交という言葉で代表されてきた。しかし、以上見てきたような環境のもとでは、James Cableの定義するような砲艦外交だけではその目的を必ずしも達成できるとは限らない。つまり、これまでの通念では、平和時の海軍の重要な役割は限定的な海軍作戦、一般に砲艦外交と呼ばれる、による当該紛争への様々なレベルの影響力行使による問題解決とされてきたが、各国の強靱性の向上及び海軍力の拡散、つまり中、小海軍の増強、により次第に困難になってきている。James Cableも、The political application of limited naval force has become more difficult for two reasons: most governments are better organized than they used to be; and relatively cheap weapons for coastal defense have become widely available. と述べている。
ポスト冷戦期において期待される海軍の主要な役割が、紛争が発生する以前の予防のための行動であり、その活動が他の様々な海洋協力等と統合された多数国のコアリションで実施されるものであるとすれば、現在試みられている海洋CBM、様々な海洋協力、及び紛争予防のための外交活動等を包含する枠組みが必要となる。この枠組みは、例えば、現在姿を現しつつある地域安全保障枠組みであるARFの発展のためにも必要となる。つまり、ARFの発展の第二段階は、予防外交となっているが、第一段階の信頼醸成段階に引き続き第三段階の紛争解決へ向けた重要な段階であるにも拘わらず、その概念・具体策ともに未成熟であり、ARFプロセスそのもののモメンタムを維持する上からも極めて重要と考えられるからである。
2.2 海洋予防外交
紛争予防活動の枠組みを考える上で、ガリ国連事務総長により提唱された予防外交を巡る議論は有益である。ガリ事務総長は、Agenda for Peaceの中でPreventive Diplomacyについて、Preventive diplomacy is action to prevent disputes from arising between parties, to prevent existing disputes from escalating into conflicts and to limit the spread of the latter when they occur. <と定義している。これに対し、総ての紛争を抑止してしまうのは、当該国の政治的発展をも制限する可能性があるとの見方から、武力による紛争に限るべきとの意見がある。さらに、実施の主体は政府だけに限らず総ての主体を含むとの説が有力である。さらに、納屋は、エヴァンス前オーストラリア外相の主張を援用しつつ、便宜的に次の三段階にわけて考えることを提唱している。
第一段階は、短期間のうちにほぼ確実に紛争発生が予想されるか、あるいは既に発生しているが武力紛争には至っていない段階で後期予防外交と呼ばれ、平和創造、警報、調停、仲介、予防展開、非武装地帯等の活動を含む。第二段階は、将来第一段階のレベルに達する兆候がかなり鮮明に見て取れるが、紛争発生を予防する多くの解決方法が残っている段階で早期予防外交と呼ばれ、事実調査・分析、信頼醸成、早期警戒等が中心となる。第三段階は、特定の紛争が想定されてはいないが、将来の紛争誘発を防止するために不安定性、不確実性の除去が望ましい場合をいい、外交一般及び開発援助等が考えられ、いわゆる予防外交とは呼ばれない。
これらを、それぞれ、危機段階、兆候段階、及び安定段階と呼び、海洋紛争の予防活動に当てはめると図−２に示すような三段階からなる海洋予防外交の枠組みが明らかとなる。
- 危機段階：
- 協議・協力メカニズムによる調停・仲介
- 予防展開
- 及び非武装地帯の設置
- 兆候段階：
- 兆候段階のMCBM、すなわち特定紛争要因が明らかになった段階で、その誤解、意志疎通の欠如に基づく武力紛争の発生を防ぐCBMであり、よりコンテイシャス、強制的な措置を含むもの。例えば、海軍演習・活動の事前通知、軍事行動計画の交換、INCSEA等の協定
- 調査団派遣による事実調査、国際協力と当事国間の同意が不可欠
- 海洋紛争防止センターの設立による情報収集、データベースの構築、警戒情報の発出等の早期警戒機能
- 航行安全確保のための国際協力、例えば重要海域に敷設した掃海活動に関する国際協力
- 安定段階：
- 安定段階のMCBM、すなわち一般的な透明性の向上を目指した安全保障対話、高官の交流、海軍大学間の交流等のCBMであり、実行容易なものがほとんど。 −外交一般、そもそも外交とは紛争の発生を予防するための活動を含んでいると考えられる
- 様々な海洋協力、各国間のSARに関する協力、海洋情報交換枠組み作り、海洋環境、学術調査
- 航行安全確保のための諸援助、重要海域に対する航法援助施設の設置等
この各段階は、明示的に区分できるものでなく、むしろ多くの重複部分を含むものである。そして、この枠組みは、軍事面に限らない幅広い海洋協力を包含し、様々な措置を重層的かつ相互補完的に実施するアプローチを提供するものである。
2.3 日本のオイル・ルートへの応用
さて、このような海洋予防外交の枠組みは、具体的にはどのような取り組みになるのだろうか。再度、日本のオイル・ルート問題を例にとって図−３を用いて考えてみる。図に示すように、日本のオイル・ルートは、６つの地理的エリアに区分しうる。その安全保障環境は概ね兆候段階が支配的であり、一部では危機段階に近いともいえる状態である。
このエリアの中で、最も重要なのが二つのチョーク・ポイント、すなわち、東南アジアとペルシャ湾であり、そこでの強靱性と安定性の向上が大きな課題である。これは、それぞれARFプロセスと中東和平プロセスの進展に負うところが大きいと考えられる。前者の成功のためには、CBM-ISG及びSAR･PKO-ISM等に対する関与を強めてゆく必要がある、さらには、海軍間協力、MCBMについて具体的成果を収めつつあるWPNSは、域内の多国間海軍対話の場として極めて重要である。後者については、我が国として主体的なイニシアティブを打ち出す段階にはないが、カナダがメンター国となってMEPP-ACRS部会において具体的な信頼醸成を推進する基礎を作り上げているので、この動きを支援することが重要であろう。
さらに、いわゆる海洋紛争予防センターについては、現在はまだ構想作りの段階であるが、既に活動しているIBM-RPCのようなあまりコンテイシャスでない情報交換の機関のようなものから始めるのが現実的である。このような現実的なアプローチの積み重ねの結果として、危機段階における協議メカニズムが成立しうるであろう。
海上自衛隊としては、これらの努力の上に、日本近海における防衛行動に加え、安定段階及び兆候段階における様々なMCBMを展開してゆくことが必要である。それと同時に、機雷掃海を含む航行安全確保のための様々な国際協力業務にも応じうる体制を充実することが海軍間協力を推進する上で今後ますます重要とされるようになろう。
ところで、これらの海軍予防外交の最大の欠点である強制力の欠如は、見通しうる将来、同盟国である米海軍の第５，７艦隊に依存することにより解決されることになるが、図にアウトラインされた取り組みは、行動に地理的制限を加えられた海上自衛隊の活動を補完し、米海軍の危機発生時の行動を多少なりとも容易にするはずである。この例に見るとおり、海洋予防外交は紛争予防に関し、包括的な取り組みの枠組みを提供する。いずれにせよ、これらの関与を通じて各地域における全般的な不確実性の増大と特定の紛争要因のネガティブな相互作用を避けることを最大の目標とすべきである。
3. 今後の取り組み
最後に、このような海洋予防外交を実施する上での今後の主要な課題について述べる。まず、第一にこのような構想実現のための各国の取り組みのあり方が極めて重要である。覇権的指導国として米海軍のコミットメントは不可欠であるが、各リージョン、サブリージョンの中海軍国間の積極的協調が極めて重要である。具体的には、これらプレーヤーのWPNS、MEPP-ACRSのような域内の話し合いの場での協調が重要となる。MMOPSは、このような協調のための大変健全な基盤を提供している。
第二に、予防外交における強制力の欠如をどうヘッジするかという問題である。予防外交自体、強制的措置を想定していないので、これが失敗した場合の対処においては、当面、米海軍のプレゼンスのみが、現実的に信頼できる強制力であり続けよう。しかし、一般的に抑止が当事国間の心理効果によることを考えるならば、透明性を高めつつレディネスの高い、精強な海軍兵力をもつことが、変わらぬ重要性をもつ。
最後に、予防外交そのものが本質的にもつ基本的な問題である内政不干渉原則との競合、国内問題の国際化、及びそれらに基づく当事国の反発と事態の硬直化、複雑化の問題については解答が示されていない。おそらく、この問題に対する万能薬はなく、早期段階での信頼醸成の積み重ねによって、問題の顕在化を防ぐ以外にないのであろう。
これまで、紛争に対して対症療法を行うことを主な目標としてきた我々は、予防という未知の分野に入ろうとしている。このチャレンジに対応するには、海軍の伝統的役割の拡大を必要とし、その実行においては国内の他組織及び外国海軍との協力も必要とされるため、努力を要するプロセスが必要とされる。海洋予防外交の必要性は将来のものでなく、現実のものであることを考えれば、諸海軍のプランナーはそのプロセスを始める好機にあることを認識すべきである。