日本海の海洋管理レジーム：現在と未来

産業廃棄物、下水、土壌浸食による汚染は、すでに豆満江下流域のほとんどの生物の死滅を引き起こしている。 過去20年間に、豆満江流域では、産業、農業、家庭用上水への各種汚染が記録されている。残念ながら、沿岸を北に向かって流れ、ポシエット湾に流れ込む暖流の朝鮮海流が、北朝鮮のラジン − ソンボン、豆満江などの南の汚染を北へ運ぶ可能性がある。中国側の豆満江流域では、大気汚染も問題になっており、1年の大半を通じ、そこでの大気中浮遊粒子量は全国基準を上回っている。ウラジオストック − ナホトカ地域の一部は、産業廃棄物、下水、炭化水素、沈殿が引き起こす深刻な海洋汚染問題を抱えている。現地の行政機関は、自然資源管理に対して総合的なアプローチを取っていない。これは専門職員の不足、調整と意見交換の不足、極度な予算不足が原因である。豆満江の汚染が湿地に及ぼす影響と、開発プロジェクトの潜在的影響力には、もっと注目を集める必要がある。良質な水が少ないことが、この地域の経済発展を阻む大きな要因となっている。

豆満江流域のもう一つの環境問題は、沿岸海域での原油流出事故の脅威である。ソンボン、ウラジオストック、ナホトカ、その他のこの地域の港湾との間の原油輸送には、原油流出の大事故の危険性がつきまとい、それがもしも現実になれば、生態系と漁業に対して極度に深刻な影響を引き起こす。ここの湿地は渡り鳥の東アジア／オーストラレーシア飛行経路にとり、最も重要な中間地点の一つとしての役割を果たしている。さらに、プリモスキー沖には2つの海洋保護区があり、また、プリモスキー行政区カザン地区の沿岸全域で、数十万羽の渡り鳥が繁殖または越冬する。

豆満江流域及び北東アジアのその後背地の環境的に健全で持続可能な開発を達成することを目的として、豆満江諮問委員会加盟国は1995年にニューヨークで、豆満江経済開発地区及び北東アジアを管理する環境原則に関する理解についての覚書（MOU）に調印した。

MOUの中で、加盟国は同地域の環境を守るための相互協力と調整の意志を確認した。合意の具体的な内容については以下のとおりである。

• 環境データの収集と分析における協力
• 同地域の開発計画を評価する共同地域環境アセスメントの実施
• この地域における、環境被害を防止するための「環境緩和及び管理計画」の策定
• 法律とレジームに関する取決めにおける協力
• 重大な環境被害の潜在的可能性がある地域での開発プロジェクト計画に対する環境影響アセスメントの実施

だが、1995年12月のMOU調印以来、合意された目的と原則の実現に向けた作業はほとんど進んでいない。豆満江環境保護作業部会は設置されたが、これまでの中心的作業は地球環境ファシリティー（GEF）への申請書作成である。この申請書では、コストおよそ550万ドル、期間2年の戦略的行動計画（SAP）の策定が提案されている。GEFの目的に従い、SAPでは国際水域と生物多様性という2つの分野における世界的な問題と取り組む。つまり、通常各国政府の責任と見なされる範囲を超えた問題との取り組みである。

環境に関しては、TRADP参加国は、次の3分野で地域協力を行う。

1. 近隣諸国に対して外部費用またはコストが生じ、関係諸国間の協力によってのみ解決可能な越境環境問題
2. 漁業資源など、資産を共有する国の間の協力によってのみ保護可能な越境環境資産
3. 訓練に関する共通のニーズなど、共同作業によってより効果的に満たすことができるTRADP参加国の共通ニーズ

2.7　海洋科学研究

国家間の協力体制改善の見通しを明るくするには、政策担当者と一般国民両方が汚染の影響を理解することが必要だ。この必要不可欠な情報を提供するのがモニタリングと研究である。また、越境汚染について有効な研究を実施するには、地域全体のデータの総括を可能にするためのハイレベルの協力と総合的サンプリングが必要である。

2.8　西太平洋作業部会（WESTPAC）

日本海周辺国はすべて、10ヶ国で構成されるWESTPACの加盟国である。WESTPACは多国間海洋科学研究計画の立案と調整を目的として、1977年のUNESCO10周年記念会議で創設された。この作業部会では、海洋環境汚染の世界調査（GIPME）及び国際海洋学委員会（IOC）の手法・標準・相互較正に関する専門部会（GEMSI）と共同で、相互較正作業に焦点を絞っている。

WESTPACの目標は次のとおりである。

• 地域としての問題点を定め、海洋科学研究計画を立案する。
• IOCの世界海洋科学研究計画を地域レベルで実施する。
• 科学データの地域内での交換、特に途上国への提供を促進する。

総合目標を達成するため、WESTPACでは1990年2月に中国のハンチョウ（杭州）で開かれた会議で9つのプロジェクトを指定し、中期計画（1991年から1995年）を採用した。9つのプロジェクトは、生物資源に関する海洋科学、海洋汚染研究及び海洋力学と気候のモニタリング、非生物資源に関する海洋科学である。

これまでの進行は遅く、散発的である。参加しているのは科学者だけで、いまだに相互に不信感があるため、データの共有が進まない。日本海諸国全部が同時に参加するような真の多国間協力科学研究は、まだ実施されたことがない。

2.9　北太平洋海洋科学機関（PICES）

この組織はWESTPAC及びNOWPAP と似た目標、目的、関心、科学プロジェクトを持つ。それにはデータと情報の交換、海洋汚染に関する共通のアセスメント手法、海洋汚染モニタリング技術（たとえばムラサキイガイの継続調査、堆積物のモニタリングなど）、陸上起因汚染源、潮の干満とその海洋環境への影響、北西太平洋地域から公海への汚染物質の越境移動、相互較正、環境基準と標準の決定などが含まれる。PICES／海洋環境の質に関する科学委員会は、北太平洋地域全体の藻類の異常発生と主な化学・生物汚染物質に焦点を絞って作業を行うことになっている。

2.10　東アジアの海における海洋汚染の防止ならびに管理に関するUNDP／GEFプログラム

海洋環境の管理に関して東アジア諸国から出された要請に応え、国連開発計画アジア太平洋地域局地域プログラム課では、世界環境ファシリティーのパイロット段階からの支援を得て、東アジアの海における海洋汚染の防止ならびに管理というプログラムを立案した。この地域プログラムに参加する国は、ASEAN加盟国（ビルマ、フィリピン、マレーシア、インドネシア、ブルネイ、シンガポール、タイ、ベトナム）、カンボジア、中国、北朝鮮である。最初の承認予算額は800万ドルだったが、それに加え、オーストラリア政府から、費用分担金として500万ドルが追加された。

このプログラムの長期目的は、国内及び地域レベルでの長期的かつ自立的な海洋汚染の防止、制御、管理における参加国政府の努力を支援することである。プログラムのコンセプトには、次のような目的を持つ4つの主要プロジェクト分野が含まれる。

1. 海洋汚染状態の適切なアセスメントにより、海洋汚染問題の防止、制御、管理を援助すること。汚染状態には海洋、沿岸、その他の陸上活動が生物多様性及び環境の質に及ぼす影響が含まれる。
2. 国内及びサブ地域レベル両方での支援と実施のための手段を含め、海洋汚染の防止、規制、管理に関する政策、計画、プログラムの策定を援助すること。
3. 国内及びサブ地域の制度上のインフラと実施メカニズムを強化し、海洋環境の汚染防止／規制、管理、改善に関する技能と管理能力を向上させること。
4. 海洋環境の保護における各国及びサブ地域での努力の長期的持続可能性と自立性のために、適切な財政上の取決め及び／またはメカニズムを定めること。

北朝鮮はこのプログラムの目的に同意し、ケースバイケースで参加している。同国は特に、情報管理及び海洋汚染モニタリング・センターのネットワークに関する提案と、同国の西部海洋学研究所の装置と設備の改善に対する援助に関心を示している。

2.11　その他のイニシアティブ

レジームの状態としては物足りないものの、この地域では各種の総合環境イニシアティブが実施されている。だが、UNEPのNOWPAPを尊重するということもあって、特別に海洋環境を項目の一つとして取り上げている計画はあまりない。取り上げているのは次のような計画である。

1. ESCAPが組織した北東アジアにおける環境協力に関する高級政府担当者会議がまとめた北東アジア地域環境計画（「陸上起因海洋汚染物質問題の認識」）
2. アジア財団の環境協力／北東アジア環境協力に関する国際シンポジウムにおける「海洋汚染防止に関する政策」

2.12　漁業

現在、北東アジアでは9件の二国間漁業協定が発効しており、日本海地域の全政府が何らかの協定に関与している。16これらの協定での経験は、多国間協定体制を築く際に確かな基盤として利用できる。網の目にようなこの協定と取決めの集合を分析すると、ある種の共通性が現れる。

まず、北東アジア諸国は科学情報の価値を充分認識しており、水産資源が脅かされれば、多国間で一致協力した措置を講じることができる。17北朝鮮と日本、ロシアと台湾の協定を除き、全協定が特定の漁業委員会を諮問機関として設置している。それら委員会は共同年次会議を開き、資源と水産業の状態について話し合い、次の漁期の漁業条件を改訂する。ただし、会合での話し合いの内容や使われた文書は一般公開されない。

次に、日本は伝統と技術水準の高さにより、この地域で最も重要な水産国であり、地域内のあらゆる国の資源の利用権を得ている。その重要性は、活動の展開の規模と漁獲高、そして他のすべての国と二国間協定を結んでいることからもわかる。だが、日本とこの地域の一部の国との関係が希薄なため、これらの協定はしばしば政府間協定ではなく、漁業団体間の協定として結ばれている。また、これらの協定は、産卵と採餌のために季節ごとに別の水域に回遊する游泳魚よりも、底生魚に適用されることが多い。

第三に、政治全般の関係性が協定の背景として存在するという点である。たとえば日本海に関し、日本と韓国、日本とロシアの協定は、それぞれの二国間外交関係の正常化という背景があって実現したものだ。どちらのケースでも、漁業交渉は外交関係全体の協議に影響を及ぼすと同時に、それによって影響を受けた。全体的には問題も多いが、日ロ、日韓の漁業に関する取決めは、戦後の漁業関係にある程度の安定性と予測可能性をもたらした。これらのレジーム下で毎年開かれる漁業委員会の会合により、関係諸国の漁業の専門家たちは、漁業資源量に関するそれぞれのアセスメント結果を交換し、最適ではないとしても少なくとも容認できる水産業活動レベルと、違反がないものと仮定した場合に理論上そのレベルを達成するために必要な規制措置について、政府に勧告することができる。このようにして、時に閣僚を含むこともある政府代表間の交渉は、双方が受け入れられる協定の締結につながり、このプロセス全体により、各国政府はある程度まで、それぞれの国内政策の調整を余儀なくされてきた。

4つ目の共通点として、漁業水域及び排他的経済水域の宣言以外で、日本とロシア、日本と韓国の間の二国間漁業関係に影響を及ぼしてきた最も重要な経緯は、おそらく1970年代以降のロシアと韓国における水産業界の拡大だろう。2つの漁業レジームはこの傾向に対処できるだけの柔軟性を備えているが、日本の漁民が受けた痛手は大きい。

このような二国間協定群の存在にもかかわらず、現在の日本海漁業レジームは不充分かつ断片的で、時代遅れである。日本海に関係する国々は、自国沿岸水域での外国漁船による漁獲を取り締まるための措置を各々で実施してきたが18、すべての沿岸国または漁業国を含む規制レジームは存在せず、すべての協定に加盟している国もない。領海主張の重複と未解決の境界線問題により、各国の漁業水域に対して明瞭な線引きが行われていない。また、地理的にも、地域全体を考慮に入れた二国間協定が存在しない。このため、日本海の全水産国が一堂に会し、漁獲高の配分を話し合える場がない。

現在の事実上のレジームのもとで、沿岸国は沿岸漁業を自国の水産業者のために留保しようと努めてきた。二国間協定では、共同規制水域内での漁獲高を分け合うよう指示するか、または指定水域内での漁獲割当量の範囲内に収まるよう漁業活動を制限するための試みが、ささやかに続けられている。だが、具体的な割当量について話し合うためには、既存の事実上の割当量を系統立てて検討し、漁業権という面でのこの水域の法制度を見直すことが必要になる。日本海の共有漁業資源の話し合いには、北朝鮮の参加も必要だ。このような状況から、最終的には割当量に関して競争入札が行われる可能性が生じ、それは資源管理に悪影響を与える可能性がある。

また、それは科学情報の共有にも制約を与える。協定のもとで設置された二国間漁業交渉委員会は、決定や科学的議論の結果を公開し、専門家の意見を求めたり一般国民に情報を提供するということを行わない。決定の基礎となる情報が与えられなければ、規制の必要性や合理的根拠を充分理解することができず、成否を評価することもできない。

最近まで、主に自主規制によって決定的な衝突は避けられてきたということではある程度の効果はあったものの、現在のレジームには漁業管理という点で根本的な欠陥がある。1国のみで管理できる種はほとんどない。水産資源はしばしば複数の国にまたがって存在するが、それらを管理するための多国間組織は存在しない。また、関係各国による資源のアセスメントが大きく食い違うこともしばしばだ。日本は、水産業における覇権国として、日本海の水産資源に関する知識には大きな欠落部分があるものの、高水準の情報をほとんど独占している。理論上、このシステム?相互に関連し合う二国間協定の網の目があり、その中で一国が支配的位置を占めることは、特に、隠れた要因によってレジームがより平等になるとすれば、おそらく平等とは言えないだろうが、この地域の漁業をうまく管理できる可能性もある。だが、UNCLOSの発効、司法管轄権の拡張、中国と北朝鮮の沖合漁業能力の発達、従来の種類とは異なる魚種の利用、ほとんどの漁業資源が完全に捕獲あるいは乱獲されているという現状は、レジーム変革の必要性を示唆している。

現に、竹島及び周辺水域の取り扱いと領海線に関して合意に達することができなかったため、1998年1月、日本は一方的に韓国との漁業協定を破棄した。その後、韓国は日本の領海内で操業する韓国漁船に対するすべての制約を解除した。それに対し、日本は領海内の韓国漁船の拿捕を始めた。これが韓国の国民の怒りを買い、反日デモと政治家による東京の韓国大使引き上げ要求が起きた。19

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3.既存レジームの問題点と不備

3.1　重複性

WESTPAC、UNDP/GEF、PICES、NOWPAPの賛同を得て構想された活動には、かなりの重複が見られる。WESTPACは原油流出事故の予測と対処のため、沿岸海流のモデリングに関するトレーニングを実施しようとしている。また、UNCEDのフォローアップとして、WESTPAC行動計画の作成も行っている。どちらの活動もNOWPAPが考えている活動と似ている。ただし、WESTPACの活動は、日本海周辺各国の海洋科学技術能力を補足することもできる。さらに、WESTPACのSEAWATCHプログラムは、NOWPAPの実施に役立つかもしれない。大陸棚の海流、海洋力学、古地理学による地図作成、地質構造と沿岸帯、ムラサキイガイの継続調査と藻類の有害異常繁殖に関する日本海WESTPACメンバー（NOWPAPのメンバーでもある）による研究は、小地域ごとの焦点を設けずに、太平洋西部全域で実施されている。UNDP/GEFプログラムの目的も、NOWPAPの目的と重複する部分が多く、また、このプログラムには考慮事項として北朝鮮と中国も含まれる。東南アジアの東アジア海域調整機関（COBSEA）と同じように、WESTPAC及びUNDP/GEFの活動をNOWPAPと調整するためのメカニズムが必要と思われる。

3.2　知識と意識の不足

排他的経済水域（EEZ）という概念は、まだ政策担当者の間に浸透していない。その上、陸地に近い水域では、すでに明白な問題がある上、新たな問題の最初の影響が現れそうな状況があり、各国の関心は沖合いの海域よりも沿岸海域の安全を確保することに集中している。これは特に、日本海のような半閉鎖性の海で著しい。さらに、いかに善意によるものであろうと、国は沿岸水域に他国が関与することには抵抗を覚えるのが普通だ。また、沿岸及び岸に近い部分の物理的・生態的衰退、核廃棄物の投棄、大規模な原油流出を除けば、陸上起因汚染源からの継続的な汚染が、日本海海洋環境に対する最も重要な脅威である。

環境管理における国際協力改善の見通しは、公海での海洋汚染の原因と結果をどこまで正しく理解できるかにかかっている。知識を得ることはレジームの創設にとってきわめて重要であり、世界の海洋汚染防止レジームの拡張と強化の源泉である。20海洋環境問題と対処する上で最も成功した活動では、地域レベルでの制度の整備、科学研究、条約起草などの活動を同時に行い、慎重な育成が行われている。だが、強力かつ持続的な沿岸国の支援と、国内・国際組織によるリーダーシップがあって初めてそれは可能になる。地域での環境意識をさらに高め、新たな制度の取決めを行い、環境便益と汚染費用を取り入れた最新経済理論を応用しなければならない。各法律間の調和を図り、共同モニタリングを行う必要がある。これは特に、今後の産業発展を考えた場合に重要だ。特に重視しなければならないのは、海洋投棄、赤潮、原油輸送、原子力の環境への有害性、核廃棄物投棄である。

3.3　各国の展望の相違

日本海周辺国の間には、環境保護における地域内協力とどう取り組むかという点で根本的相違がある。21中国は、産業汚染、土壌流出、砂漠化、農業生産量の低下、海洋汚染、水産資源の枯渇などの緊急問題に地域協力の焦点を絞るべきだと考えている。中国は環境管理、法律、汚染防止、モニタリングリングとデータ収集、資源調査、価格政策、経済上のインセンティブ、有害廃棄物に関する共同研究、酸性雨と環境管理、発電所の脱硫に関するパイロット・プロジェクト、有毒・有害廃棄物処理施設、湖水の富栄養化の防止と対策、海洋汚染の防止に関する定期的会合と関連情報の交換を支援するための非公式なメカニズムを希望している。さらに、中国はこの地域内の先進国と国際機関が、それら問題分野におけるプロジェクトに対して技術的・財政的援助を行うべきだと考えている。この姿勢は、中国が汚染物質を受け入れるよりもむしろ出す立場にあるという事実を反映している。中国は越境環境問題を大きな危険性をはらんだ問題と見なしている。

地域内での環境協力のためのフォーラム設置に関し、日本はまず情報と知識の交換から始め、徐々に共通の環境問題に関する政策中心の対話に移行することを望んでいる。日本は会合を組織し、ニューズレターを発行し、具体的問題を処理する小委員会を運営する中央事務局の設置を支持している。だが、多国間協力を実現するための枠組みの設置には、かなり時間がかかるのではないかというのが日本の考えだ。新たな制度上のメカニズムに関する討議がまだ不充分であり、二国間のプログラムを先に実施した方がいいと感じている。日本は地域の海洋保全、酸性雨、大気汚染、水質汚染という4つの環境計画優先分野を提起している。

日本はフォーラムには経済閣僚も参加する必要があるという考えから、環境関係の官僚のみで構成される地域フォーラムには反対している。さらに、同国は地域環境協力組織が新たな援助ばら撒き機関にならないよう注意が必要だとしている。その組織は国内での経験の共有、地域の環境状態のモニタリング、越境汚染に関する具体的プロジェクトに着手すべきである。また、それらのプロジェクトは、大阪と滋賀にある既存のUNEP環境技術センターをはじめとする日本の既存の二国間・多国間援助プロジェクトと重複してはならない。

ロシアは環境保護のために明らかに財政支援を必要としている。同国は生態系管理と、実践的で行動中心の協力計画を望んでいる。

韓国は環境保護のための地域協力の必要性を強調する。韓国はそのような協力に、中国が希望するような技術プロジェクトと、日本が希望するような環境状態の共同調査などの環境管理プロジェクトの両方を盛り込むべきだと感じている。現に、韓国はエネルギーと大気汚染という優先プロジェクトを提案し、中国と日本の間の意見調整を試みてきた。また、同国はUNDPとADBからの財政援助を配分し、地域プロジェクトを実施する環境アセスメント及び管理のための調整メカニズムも支持している。韓国の優先課題としては、越境大気汚染、海洋汚染、対策実施能力の育成、技術協力、廃棄物管理などがある。また、同国は北東アジアでの環境協力に関する多数のイニシアティブの調整も必要だと考えている。

最も公式の会議である高級政府担当者会議では、相違点が浮き彫りになる傾向がある。中国は越境大気汚染に焦点を絞ることに反対している。日本は協力のための新たな機関設置とそのための財政援助に反対している。韓国は両方のアプローチを支持している。このような姿勢の相違は、中国が汚染物質の受け入れよりも放出が多く、日本がタンカーからの流出が危惧される原油と、原子力発電所からの廃棄物という点で汚染を出す側であり、韓国は汚染物質の放出よりもむしろ受け入れが多いという点で説明できる。ロシアは確実に海洋汚染物質の放出国であり、北朝鮮はおそらく受け入れよりも放出が多いだろう。このため、現段階では、法的拘束力のあるメカニズムにつながらない比較的非公式のフォーラムの方がはるかに望ましい。矛盾や重複はあるが、各種フォーラムは相互に補い合い、強化し合うことが可能であり、効率の良い地域協力メカニズムの設置という方向性を支持できる。

3.4　制度上の不備

日本海ほど海洋汚染防止のための多国間対策が不足している半閉鎖性海域は他にない。沿岸水域を除いては、日本海の大部分は海洋環境保護という観点からは「空白海域」だ。22国際関係理論の用語を使えば、国際的無政府状態がここを支配している。23にもかかわらず、不安定な政治的関係と不確実な境界のため、環境はもちろんのこと、その他多数の事柄に関する情報の共有と協力という結果を生んでいない。この状況により、国際的環境活動に対する支持の性質と範囲、あるいはそれに関する国としての姿勢さえ判断することが難しい。

全般的に、海洋汚染を共同モニタリングするための能力と意欲が不足している。汚染物質の空間分布とそれによる影響、そして特に、それが国境を越えるかどうかを詳細に説明するために最低限必要な国際協力と、モニタリング並びに研究活動での協力を実現するための公式のインフラが存在しない。そういった構造が欠けていることから、調整の取れた共同基礎研究と、緊急時（原油その他の有毒・有害物質の流出など）の共同作業が妨げられている。モニタリングと研究のためのプログラムは、物理的または化学的境界ではなく、人為的な政治的に定められた境界で止まってしまうため、効果をあげることができない。規制を裏付けるための海洋汚染のモニタリングと研究のレベルと有効性という点で、関係諸国間に大きなギャップがある。日本は海洋環境に関する知識と技術という点で、明らかに他の国々よりもはるかに進んでいる。ロシアには能力はあるかもしれないが、それを活用するための意欲も手段もない。韓国では最近、包括的な海洋研究計画が始まった。北朝鮮がそのような活動を実施したことがあるかどうかは不明だが、その可能性は疑問だ。

沿岸漁場と養殖場に打撃を与えるタンカーからの原油流出事故と、未処理の産業廃棄物による人体への深刻な被害への対応を除くと、近年、陸上起因、船舶、大気汚染が人と海洋環境に及ぼす長期的影響に関する日本海周辺諸国での認識の度合いはきわめて低い。海洋生物種と生態系の健全性に影響を及ぼす要因に関する科学的な疑問点も明確にされず、国内の法律及び政策と地域の環境保護との関連性も、沿岸国は真剣に考えていない。それどころか、国内法を検討してみると、汚染物質の輸送、循環、変成、散布に影響する可能性がある自然の特性またはプロセスに特に関係する法律や規則がほとんど見当たらない。法律と政策は、法律上の正当化と意図を現実の人間、生態系、場所とは切り離された用語で表現されている。この点はこの地域だけに限ったことではない。だが、充分な科学的理解を通じ、法律と自然を直接関係づけることができないことが、この地域が海洋環境問題に関心を抱いていないという全般的な印象を裏付けているため、ここでは上記の点が他の地域よりも重要性を持つ。24

その上、海洋汚染に関する懸念の度合いもさまざまで、実際の対策はさらに多様である。日本が北東アジア地域における海洋汚染政策と汚染防止のリーダーであることは明らかだが、その日本でさえ、今は政策とその施行という点で後戻りしつつある。中国、韓国、ロシアでは、海洋汚染に関する意識と汚染の防止は日本の場合よりもはるかに新しい問題であり、それらの国々の法律と規則は充分厳格だが、法律とその具体化、施行との間には大きなギャップがある。海洋汚染はこれらの国々で重大な問題になりつつあるが、やはり産業と経済の成長が国民の最大の関心事であるという点は変わらない。

馴染みのない、初めて使う規則を施行した結果はさまざまである。環境法の現実というよりも可能性に直面し、経済計画の立案者と政策担当者が、開発の優先順位と資金配分のための従来の基準をその時だけ特別に修正したというケースもある。このため、海洋環境保護を実施するための組織及び制度上の取決めが、一時的で変更可能なものになってしまった。この変更可能性が、海洋汚染規制と水産資源保護を理解しようとする政府の意欲と能力をそいでいる。

日本海には、合意によって決まったEEZ境界がないため、司法管轄権があいまいになり、協力に向けての活動が複雑になり、そのため、仲介者あるいはコーディネーターとして、国際機関の関与が必要になる。現在、すべての沿岸国が200カイリ排他的経済水域（EEZ）を宣言している。だが、自国の領海を特定したがらない国があるため、あいまいな部分が生まれ、緊張関係の原因になっている。だが、日本海での点汚染源からの原油流出を仮定したモデリングと、ナホトカのような現実の流出の経験では、そのような流出がいとも簡単に領海の境界を越えて広がり、貴重で脆弱な水産資源 − 漁場、沿岸養殖場、脆弱な湿地、魚の産卵場所、そして海鳥、クジラ、アザラシ、コビトイルカなどの絶滅の恐れがある種 − に影響を及ぼすことが実証されている。25司法管轄権があいまいであれば、浄化と補償の責任の所在もあいまいになりがちだ。このため、ナホトカのような国境を越えた大規模な環境災害が起きると、司法管轄権と責任の問題が浮き彫りになる。流出後の浄化作業における協力と調整が妨げられる。前もって許可を得ておかない限り、仮説としての中間線を越えて要員と装置を送り込むことが − たとえ海洋汚染処理という目的を明らかにしたとしても − 制約を受けるか、あるいは挑発と受け取られかねない。韓国と日本の両国は、日本海で司法管轄権があいまいか、または重複している水域に投棄場所を持っている。投棄場所に関する合意と、その場所の共同モニタリングが望ましい。

まとめると、一部の汚染の激しい沿岸水域を除き、海洋環境保護の重要性に関する一般の意識は過去も現在も低く、各国政府はいまだに環境問題について、認識はすべきだが、事実上無視できる周辺問題としてかたづける傾向がある。規則作りの試みがあっても、沿岸と沖合いの輸送業、漁業と水産品加工業、沿岸内陸開発に携わる建設業、水産資源管理関係の官僚、港湾当局、農業と産業関係閣僚など、国内と地方レベルの競合し合う関係者間のバランスを取る必要性がそれを妨げてきた。

つまり、海洋環境保護における地域協力を阻む主な制約は、希薄な政治的関係と環境への無関心である。最も緊急の課題は、越境汚染との取り組み、規則とその施行の調整、いわゆる「庶民の悲劇」26の防止である。日本海に関係する最近の傾向は、生物資源への被害という副産物を伴う海洋汚染の増加と、海洋へも波及すると思われる環境全般に対する意識の高まりである。だが、各国間の関係改善と環境に対する意識が支配的になり、取り返しのつかない被害が起きる前に、環境に被害を与える風潮が緩和されるかどうかは明らかではない。

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4.　日本、米国、地域海洋環境保護レジーム

海洋環境を保護する国際条約への加盟または遵守という点で、この地域の国々はあまりかんばしい成績をおさめていないが、新たな環境保護運動の高まりと、北東アジアにおける冷戦状態の緩和が刺激になり、環境保護に関する多国間での話し合いとプログラム案が増加している。だが、これら新たなイニシアティブの動機と根拠は、環境に関する憂慮よりも広い意味を持つ可能性がある。政治的には白紙だが、どちらにとっても脅威である環境問題に注意を向けることにより、国はより広い意味の目的を成し遂げることがある。たとえば、北朝鮮は環境問題での協力を、この地域の緊張を和らげる一つの方法と見ている。実際、海洋環境保護は東アジア沿岸国間の関係性の中では、小さな周辺的問題かもしれないが、環境問題に関する交渉または仮協定により、国境の線引きのような大問題を回避できる可能性がある。海洋のような国際的空間の汚染防止は、海洋を利用する国が個別に実行するだけでは不充分なため、この状況は海洋を共同利用する際の制約を調整するための共同意志決定制度の確立により、「相互反感のジレンマ」の解決へとつながるインセンティブと考えることができる。27すでに新たな規範が設けられており、それらを運用できるようにする必要がある。28それはたとえば海洋環境を保護・保存する責任、汚染物質を移転または生成させないようにする義務、良質な海洋環境における人権などである。そのほか、モニタリングと環境アセスメントの責任、海洋環境の保護と保存のための途上国への技術援助提供など、新たな規範が生まれつつある。

また、知識の普及と学習速度の加速、データの記憶と配布を含むデータ収集と情報管理における規模の経済、科学、管理、行政上のトレーニングにおける規模の経済、より良質で低コストの執行メカニズム、知識の普及・輸送コストの削減・安価な情報入手を含む合成の経済性（地域環境管理のためのセンターまたはフォーラムの設置）、共通の環境規制の枠組みから派生する貿易と投資の取引コストの削減、資源のプール、標準の低下につながる地域内競争の撤廃など、地域協力による経済的利益も、徐々に認識されつつある。

日本と米国は協力し、日本海のための公式の海洋環境保護レジームを奨励し、支援すべきである。このレジームは多数の基礎単位の統合であり、相互に関係し合う日米イニシアティブの中心にもなりうる。理想的には、このレジームは国益だけでなく、多数の理論上のニーズを満たさねばならない。何よりもまず、それは既存レジームの不備を正さねばならない。既存及び提案中の国際プログラムの重複部分を合理化する必要がある。また、協力のための諮問機関またはインフラを提供し、同時モニタリング、調整された基礎研究、越境汚染の防止と浄化を提供すべきである。さらに、たとえば潮流と生態系ゾーン − 沿岸、沖合い、温帯、寒帯 − などの自然の特性とプロセスに合うよう、各国ゾーンに関する政策と規則を調整すべきである。個々のゾーンにおける研究結果の調整と共有を実現すべきである。海洋汚染の原因と結果に関し、一般の人々と政策担当者を教育し、それによっていろいろな国の間で知識 − 特に沖合いの生物資源と生態系 − と関心のレベルが揃うようにすべきである。

最も重要な点として、このレジームは海洋汚染を評価、モニタリング、防止、制御し、北朝鮮、中国が汚染と戦うための能力を強化する機会を提供しなければならない。北朝鮮そしておそらく中国も、全面的に交渉に参加し、政策形成に自国の立場を反映させることはができない可能性もあり、その場合には、交渉の結果生まれる協定に従う可能性は低くなる。従って、こうした支援は、北朝鮮、中国、そしておそらくロシアに、このレジームへの参加を促す強力なインセンティブになるだろう。また、日本と韓国にとっては、北朝鮮とのより強固な関係を樹立できる機会という動機が生じる。さらに、科学的知識が増すことにより、汚染の分布、影響、経済コストに関する生態的・経済的不確実性が低下する。地中海地域海洋プログラムと同じく、これは先進国が自分たちが引き起こした汚染の代償を途上国に支払わせ、経済発展のための資金を別のことに使わせて競争力を引き下げようとしている、という途上国の危惧を軽減することができる。

現在、日本海の海洋環境保護レジーム誕生にとって好都合な要因が揃っている。日本海に接している国は4ヶ国のみで、交渉プロセスはあまり複雑にならない。まず、環境保護レジームをめぐる努力において成功をおさめれば、安全保障や貿易などの国際関係の中心的な要素にも有益であるという認識が高まるであろう。海上の境界が未確定であることは、革新的な管理方法を生む格好の機会になる。水域と水産資源を含む生物相が、相互に絡まり合っていることが、しだいに明らかになってきた。さらに、日本海は比較的汚染の度合いが低く、従って、保存のための絶好の候補である。核廃棄物処分問題とナホトカ号油流出事故というショック療法により、レジームの設置が促進される可能性もある。それらの問題は確実に一般の意識を高め、海洋汚染問題を国家の政策問題という地位に押し上げた。さらに、日本海周辺国で、科学者と自然保護活動家から成る運動体が生まれ、国に対して対策の実現を要求している。

放射性汚染物質の長期的影響に関する恐れと不確実性、情報収集に要する高いコスト、各国の司法管轄権を超えた調査を実施する際の協力の必要性なども促進要因である。最後に、投棄を取り締まる法律の管理と履行の継続、そしてより広範な汚染モニタリングと規制措置は明らかに必要であり、それが政策とアプローチを調整するメカニズムの設置の必要性の根拠となっている。1994年11月にUNCLOSが発効し、海洋環境保護を各国に義務づけ、政府に対してそれを求めてきたNGOに強力な援護射撃を与えて以来、堅実な環境政策の立案を促す圧力は増している。もちろん、南北朝鮮関係は障害になるが、両国の関係が少しでも改善されれば、海洋環境保護に関する協力は、両国が互いの思惑を探り合い、より広い事柄に関して協力するための信頼関係を構築できる機会になる。

手探り状態の関係、競争、司法管轄権に関する微妙な問題、相互不信により、日本海のレジームは当初は協議機関的かつ自助努力的なものにならざるをえないだろう。各国で自国水域を管理しなければならない。だが、協議のための緩やかなメカニズムを使い、共通の政策、共同調査、教育、トレーニングなどについて話し合うことができる。そこで韓国という有能な仲介者が先頭に立つことは、関係国すべてが受け入れるだろう。韓国は、歴史的にそうしてきたように、大国間の緩衝帯の役割を果たし、それらの国々の他国の後に従うことを嫌う傾向を和らげることができる。危険性をはらむ微妙な問題を避けるため、竹島とおそらく千島列島南部も含め、領土権の主張が重複している地域は、協議メカニズムの範囲から当初は除外することも考えられる。

この協議メカニズムは、NOWPAP、WESTAPC、UNDP/GEFなど、海洋環境を専門とする各種国際機関によるイニシアティブの合理化と、UNCLOSに基づく環境面での責任を実行する際の調整における焦点となるであろう。信頼感が生まれ、相談と協力という行動が習慣化すれば、組織化も可能である。この組織には、環境閣僚による会議を含むことができ、会議の代表団は国民に対して直接責任を負うため、プロセスの足を引っ張り、進行を遅らせることは難しくなるだろう。29

レジーム創設のプロセスでは、自然な経緯を認め、段階を経て進化する形でレジームを形成してゆけるようにすべきだ。そのプロセスは、まず限定的かつ一時的に、投棄される放射性物質のモニタリングと浄化、そしておそらく原油流出のモデリングと不測事態対応計画が中心となるであろう。だが、政策担当者はこの限定的な特別措置の段階から次に進むことを急ぎ、より幅広い調整レジームへと移行する準備を整えなければならない。その段階では、規則と手続きについて合意が成立し、だが、参加各国はそれらを独自の方法と独自のペースで実施できる。このさらに一歩進んだ段階では、情報交換、データの収集と分析、協議、研究計画の調整、緊急事態における共同対策案の立案など、サービス機能に焦点を絞る。徐々に追加してゆく形で、しだいに水域利用の競合する部分を取り上げてゆくことにより、より一貫性のある包括的でバランスの取れた体制が生まれる。利用中心から資源中心へと向かう傾向により、汚染からの保護から種の保護、総合管理、きめ細かなモニタリングと研究へと、うまく移行することができる。最終的には、参加国は汚染削減目標、実施状況の報告、情報の一般公開の改善について合意できるだろう。

レジームの環境面での範囲は、大気、船舶、投棄、採掘、陸上起因などのあらゆる主要汚染物質へと拡張すべきだが、それを多数のセクターに分けるべきではない。セクター分割式のアプローチには資金がかかり、官僚にとって馴染みがなく、国民からの支持がなく、各セクター間のニーズの衝突がつきものだ。範囲を拡張しても、拡張部分への資金転用や、各参加国が複数の役割を果たすことは可能だ。範囲を拡張することにより、たとえば日本は放射性物質投棄に対する自国の危惧が取り上げられたことに満足し、ロシアと北朝鮮はトレーニングと研究について援助を受けられることで安心するだろう。

レジームはシンプルに、だが、あまりに緩やかすぎないものにすべきだ。最初の一歩は、問題を正確に把握すること、つまり、特に狭い沿岸水域を越えた水域での海洋汚染のモニタリングと規制のために、系統だった方法で協力するための能力と意志に違いがあるという点の把握だ。これには自国に関する徹底的な検討と、ニーズ及び意図の特定が必要だ。権利と規則を定め、それらについて合意しなければならない。当初、各国政府はたとえば韓国の基準を参考にして合意された基準に従い、かつこの地域の最先進国である日本のモニタリング能力を使い、自国の司法管轄圏内を管理する。決定はコンセンサスに基づくものとし、規則に対し自発的に従うことによって決定内容を実施する。この初期段階では、遵守を強制する試みはほとんど意味がなく、また、アジアの国々は国際的なフォーラムでの投票を好まない。規則の遵守は違反の発見、公表、説得、そしてレジームにひとたび参加した以上、レジームから意図的かつ継続的に「離脱する」ことによって生じるコスト − 面子を失うという点も含めて − によって保たれる。意見の食い違いは、作業委員会の会合で、あるいは必要に応じて全体会議で、オープンに討議される。

時がたてば、レジームの機能も法律と政策の調和が取れた高いレベルに達し、共通の標準と規則の設置、モニタリング、実施が、各国の水域で、各国のチームによって行われるようになるだろう。最終的には、各参加国からの技術と政策それぞれの分野の代表で構成される事務局を備えた組織が設けられ、そこで地域の政策、法律、標準、手続き、トレーニング、調査と環境アセスメント、管理に関する勧告がまとめられるようになる。地域の自主的取決めは、効率、柔軟性、規制と利用の簡便さという面で、国際機関が主導・管理する活動よりも望ましいと思われる。だが、UNEPが試みてきたように、国際機関がプロセス開始の触媒役を務めることはできるだろう。また、国と個人両方のレベルで、リーダーシップは不可欠だ。条件は揃ったものの、レジームを政策決定にまで移行させる作業に加わるよう、他の国々の同僚を説得し、誘い込む充分なエネルギーと能力を備えた人物の登場が待望されている。

日米は、具体的に何を行い、どの作業に焦点を絞ってイニシアティブを取るべきなのだろうか。地域協力に最も適しているのは海洋環境のモニタリングとアセスメント、海洋環境法の立法化・改善・調整、31海洋汚染防止技術の移転、特に船舶が関与する事故による緊急汚染事態での海洋汚染との戦いである。教育とトレーニングは、すべての協力分野に盛り込むべきである。環境のモニタリングとアセスメントについては決定を作業の中心とし、高い優先順位を与えられる。優先調査課題としては、日本海の海洋汚染と投棄の状態に関する情報作成で、これはおそらく日本海の生態系、利用状況、汚染に関する動態的なコンピュータ・ベースの地図という形を取るだろう。究極的に必要とされているのは、国内法の調和と、海洋環境保護に関する包括的条約の起草と採択である。それを支える活動としては、水産資源管理の優先順位と最も危険性の高い水域の共同アセスメントなどがある。沿岸水域及び海洋環境の包括的管理に関する勧告を、地域レベルで行うことも考えられる。環境影響アセスメント、海洋公園の協調創設、湿地の管理、産業・農業・家庭廃棄物の規制に関する協力プロジェクトも優先項目である。

国境を越えた問題に関する協力には、相互較正を含む越境汚染に関する研究、基線の研究、緊急事態での協調、紛争中の国境近くまたはそれにまたがる水域での環境法の施行、海洋投棄の複数の国への影響などが含まれる。また、各国のイニシアティブを、国際的な法律・技術上の義務（UNCLOS、LDC、UNEPのNOWPAなど）と適合するよう、また、互いに適合するよう、調整することも含まれる。

全体的な海洋の安全性と環境保護を促進するため、IMOの調整によって定められた国際条約を超えた対策も考慮すべきである。環境汚染の緩和または予防対策としては、沿岸環境を守るためのタンカー立ち入り禁止水域のまたはタンカー周辺の護送船つき移動安全水域の設置などが考えられる。また、多国籍の要員で構成され、影響を受ける水域の司法管轄権とは無関係に即座に行動する権限を持つ地域緊急汚染対応チームの編成も可能だ。緊急対応用船舶、汚染制御機器、タンク、牽引装置、その他の緊急設備を装備した強力なタグボートを、すぐに利用できるよう準備しておかねばならない。既存の調査・救出団体と設備を核として、そのような汚染対応チームを編成することができる。日本海周辺国による汚染事故被害のための地域補償基金の設置も考えられる。

海洋環境保護レジームは有益だが、参加国各々にとって内容が異なる。日本海を廃棄物投棄場所として自由に使うことはできなくなるが、きれいな海はどの参加国にとっても有益だ。現実の利益は莫大だが、汚染の度合いが低下した環境の影響が現れるには時間がかかり、汚染と生態系への被害との因果関係については不確実な要素があるため、利益を数量化することはできない。おそらく最も重要なのは、海洋環境に関する技術と専門知識のレベルが、地域全体で均等になることだろう。この取決めの全体的目的は、日本海の海洋環境の管理である。だが、かなり明白な事実として、平等の実現という目的もある。それは越境効果を持つ可能性がある汚染を規制する各国の能力と責任の増大という意味での平等、すべての国のための豊かな国からの技術と知識の移転という意味での平等である。つまり、最大のトレードオフは、日本と韓国からのトレーニング・装置・技術援助と交換に、中国、北朝鮮、ロシアが共通の最小廃棄基準を伴う予測可能なレジームに従うことによって日本と韓国が獲得する利益である。

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脚注［参考資料の題は省略］

24　たとえば、日本海の北部と南部では、水路、潮流、大陸棚の幅、海底地形、沿岸地形という点で大きく異なる。日本海の水路と潮流は、北部と南部ゾーンの水温と塩分の違い、潮流のパターン、ゾーンの交わりという点で、むしろ「ミニ大洋」の状態に似ている。また、大和湾、富山湾のような場所では、沿岸と海底の地形が複雑に結びついた狭い大陸棚と滑らかな海岸線とのコントラストも見られる。