情報社会の政策形成と政策プラットフォーム
泉田裕彦（経済産業研究所コンサルティングフェロー）
庄司昌彦（GLOCOM研究員）
■最適な政策のオプションをつくる■
庄司 以前から泉田さんは、日本に政策マーケットを作り出したいとおっしゃっています。また3月に出版された『知識国家論序説』（野中郁次郎・泉田裕彦・永田晃也編著、東洋経済新報社）では、中央省庁の政策形成を知識経営の観点から分析され、「政策プラットフォーム」という社会インフラを提唱していらっしゃいます。今日は、情報社会になると政府の役割がどう変わっていくのかという観点から、政策形成過程についてお話をうかがいたいと思います。
泉田 情報社会における政策形成といいますと、二つの大きな流れがあります。まず一つは合意形成を目的として、ネットワークを使って意見を集約する場を作り、民主主義の補完機能を果たすような場を求めていくという流れです。ただし、こんな話があります。先日、ある企業の電子政府のデモで、「道路に穴が開いて危険だ」という苦情にコンピュータシステムを用いていかに素早く対応するかという話がありました。しかし気をつけないと、このような対応は民主主義の否定につながるかもしれません。つまり、誰かが発言したことに即対応するというのは、顧客満足度を上げるため、営利を目的とする会社にとってはいいことかもしれません。しかし、直接言うことができる人の意見だけが優先され、予算に限りがある公の事業の執行に偏りが生じるというのは問題です。議会とは、選挙というプロセスを経ることで、その決議を社会全体としての合意として擬制するものです。このような民主的なプロセスを経ることなく、デジタルディバイドを放置したまま、電子プラットフォーム上での意見が民意を表すと考えるのは誤っています。
もう一つは、私が『知識国家論序説』で書いた「政策プラットフォーム」の流れです。これは、利害調整が中心の既存の政策形成プロセスに、より合理的な政策のオプションを提示できる有識者ネットワークを形成して加え、日本に政策マーケットを生み出そうという話です。霞ヶ関には「政策を局長に上げる際はなるべくわかりやすい資料を作る」というルールがあります。これは、政策の可否を決める局長は専門家ではないし忙しい、という暗黙の認識が存在していることが理由だと思います。特定の政策課題について必ずしも専門家ではない官僚が、聞きかじってきた知識を元にペーパーをまとめて、それをさらに簡略化して局長に上げて日本の政策を決めたらどうなるでしょう。特定の政策についてペーパーをまとめた官僚が勉強して、その分野での大学院生レベルであったとしたら、日本の政策は、大学院レベルで決められていることになります。これでは、日本の政策の合理性は世界に対して大きく後れをとってしまいます。
専門家の知識を国の政策形成過程に入れていこうにも、日本ではシンクタンクの研究員が閣僚になったり、学者が政策を検証する賢人会議を構成したりするようにはなっていません。社会に存在する知識をコンテクストに沿って政策形成する過程で注入していく、という形で政策プラットフォームを活用するというのが一つのあり方だと思います。
■「政策を作るための知識」と行政の役割■
庄司 政策形成に関する知識についてうかがいたいと思います。私は、「いかなる政策を生み出すか」という政策の中身にかかわる知識と、「いかに政策を生み出すか」という政策を作るための知識があると思います。後者は、課題を発見するための知、利害を調整するための知、的確な立案を行い法律の文章を書くための知など、技能的なものです。このような知識は、審議会に参加している学者や業界団体の人々には、ある程度備わっているでしょう。しかし、NPOや企業の現場で働いている人たちは、このような知に触れる機会がありません。ですから、民間の政策形成能力を高めるためには、官僚と協働作業をしながらこのような技能を移転していくことが必要だと思います。そういう意味で、オープンな電子的ネットワークに民間人を参加させるという方法には可能性があると思います。
泉田 政策を作る方法というのは、たとえば、法制局にどういう議論をしたらいいのか、国会を通すときの根回しはどうしたらいいのかという話だと思いますが、それを一般の人が共有する必要があるのかというと、「それはどうかな」という感じがします。国家公務員は何のためにいるのでしょうか？ 政策の中身をすべて決めてもらうために、公務員に給料を払っているわけではありません。それは、社会それぞれのところでさまざまな役割を担っている人たちが、全体として一番メリットを受けるような社会を作るための事務作業を行うために、税金を使って雇っているのだと思います。したがって、政策を作る方法まで民間が持たなければならないという考え方は、たぶん合理的ではないでしょう。
では、21世紀の官僚の役割は何か。経済発展のため自らが企画し指令を出して日本の産業界を引っ張るという以前の通産省の「国士官僚」のようなタイプから、議論の場を提供してとりまとめるというタイプへの転換が求められると思います。ただし、政策形成の場を官僚機構が独占すべきであると言っているわけではありません。NPOや政党も政策の提案をしているわけで、そのような人々が政策を実現するための活動をすることは健全な民主主義を維持するために重要なことだと思います。
■政策論をする場のあり方■
庄司 専門家ではない官僚が中央ですべて決めるのではなくて、問題の所在や解決法をよく知っている人々に議論の場を提供するという政策プラットフォームは、行政のあり方として非常に斬新だと思います。
ただ、この数年、行政はパブリックコメントを募集したり、メーリングリストや掲示板を作ってみたり、ということをやってきました。このような形のIT化は全国をほぼ一巡して、現在はそこから反省を引き出してフィードバックし、改良していく段階にあると思います。そこで議論をもう少し深めたいと思うのですが、政策形成の場というのは、どんな機能を持っていなければならないのでしょうか。単なる掲示板やメーリングリストではなくて、議論が政策になっていくルートや仕組みを明らかにできると、政策プラットフォームの議論が一歩進むのかなと思いますが、いかがでしょうか。
泉田 問題意識はわかります。ただし、政策形成の話と政策決定の話は分けて考えるべきでしょう。そして、政策決定の場というのは、基本的には議会です。法律であれば国会、条例であれば地方議会です。これが民主主義の大原則です。
ですから、政策形成をする場を官が主催してもNPOが主催しても、リアルな研究会でも電子的な場でも、議会ではないところで出てきた政策オプションは、社会としての意思決定ではない、という意味で全く平等です。
ただ、議論の結果が政策として実現する可能性が高いのはたぶん官がやる場合でしょう。行政府の場合、法律の範囲内であれば自らが政省令の改正という形で政策決定をする権能を持ち、さらに根本的な課題に対しては予算・法案提出権を活用するという手法を持っているからです。
しかし、そういう力を各省縦割りで行使すると、日本全体として合理性を欠く政策が形成されるおそれがあります。たとえば、京都議定書のCO2 6%削減という目標を達成するための政策を考えてみます。農水省は、たぶん森林吸収に予算を付ける。国土交通省は、トラックをやめて鉄道や船を使うというモーダルシフトに予算を付ける。経済産業省でしたら家庭で節電をしましょう、原発を作りましょう、革新的な技術開発をしましょう、となるでしょう。そして、各省が持っている予算配分枠の中で地球温暖化対策が組まれることになります。
これでは、日本国全体として一番効率的な政策は何かということを考えずに予算配分が行われることになります。日本として、本当に巨額の予算をつけて森林吸収に大きなプライオリティを置くべきでしょうか？ NPOが全体合理性を考慮して提案する政策案が、各省がバラバラで作る政策案の合理性を凌駕する可能があると思います。
ですから、政策プラットフォームは、まずは政策の中身で勝負をすることが第一で、中身に合理性がないにもかかわらずロビー活動だけやって政策を実現させるというのは、本道ではないでしょう。政策マーケットを形成するには、中身で勝負できるような政策議論の場を多く作っていく必要があるということになります。
庄司 いま私は旧厚生省の政策形成過程について、事例をとって調べています。この研究を通じて、いつどこの団体が合意して政策連合を形成していったのか、ということが時系列でかなり詳細にわかってきました。
ただ、それを見ていても、誰と誰が「政策競争」をしているのかということがなかなかわからない。ある職能団体は対案を持っていたのに、それを示す間もなく法律が決まってしまいました。これは議論に参加できなかった、ということだと思います。
政策マーケットということを考えた場合に、議論はどこで行われ、政策案はどのように競争をするのでしょうか。
泉田 いまのお話で、提案を持っていたのに有意義な議論や政策競争ができなかったというのは、つまり、政策マーケットがないからです。医療福祉政策については、厚生労働省がとりまとめるという1本しか政策形成のルートがありません。ですから意見を持っている人がいても、旧厚生省が指名した委員で構成する審議会が示した政策以外にはオプションを出すことができなかったということでしょう。合理性の高い政策を実現するには、政策形成のルートを複線化して政策マーケットを創造する必要があると思います。
逆に政策マーケットが機能した例としては、NPO法があります。NPOは社会的実態を持ちながら、法ができるまでは、法人格が認められていませんでした。NPOは政府が担っている機能と同様な機能をも持ち得る存在であり、NPOが活発に活動できるようにすると、政府機能は縮小してよいこととなります。このため、組織としての政府からはNPO法の作成を推進する力は生まれにくいという構造があったと言えます。しかし、福祉や医療サービスをすべて政府が行うと膨大なコストが必要になりますから、NPOを認知することは、社会にとってメリットがあることであると言わなければなりません。そういう当たり前のことが、ちゃんと情報として世の中に発信されることで、実際に政策として実現したわけです。
このように、現実の課題に合理的に対応できる説得力のある政策オプションが提示されていれば、政府の利害と相反する政策であっても、機会をとらえて現実の政策に反映されていくでしょう。ですから、条文をどのように書くかとか、政治にどのように根回しするべきかというテクニカルなことを求めてもあまり意味がありません。対案として提出された政策案の内容の社会的合理性が最も重要です。また、政策決定と政策形成の話は峻別するべきです。
なお、現実の課題は常に存在しているわけであり、政府が政策の見直しを行うまで何もしないというのは、おかしな話です。必要な政策提案は、政府の活動とは関係なく、政策オプションを提示するという対応が可能です。暗黙的なものを含む多くの関係者の知識を活用して政策オプションが提示できていれば、通常どこかの段階で表明する機会はあるはずです。大学の研究対象になったり、プレスが取り上げたりすることも不思議なことではありません。政治家が関心を示すこともあります。今の日本では一般化していませんが、アメリカであればロビイストを使って議会にダイレクトに働きかけるということも行われます。ただし、そういう場合でも、理論武装はするわけです。理論武装なしに意見が通らなかったというのでは、政策マーケットでの競争とはいえません。単に、自分の利益を優先する政策が多数決で通らなかったというだけの話になってしまいます。
庄司 政策を決定する場は議会である、というお話がありましたが、私が今調べている法律は、議会ではほとんど議論されずに成立しています。大臣が年頭の記者会見で発表してから実質的に動き出して、5月には成立しました。国会では会期末に委員会で数時間議論しただけです。緊急性がない割にはものすごいスピードです。
このように議会が機能しないことがあるとすると、内閣提出の法案ができてしまえば、それで法律が成立することになります。ですからやはり、議会に出てくる前の法案作成段階での競争を分析することが重要だと思うのですが……。
泉田 具体的な事例を聞いているわけではないので、推測になりますが、通常、大臣が記者会見で政策を発表する前には、組織として、さまざまな意見集約を行います。私的懇談会や研究会を活用し、その後法律に基づく審議会に諮問し、最近ではパブリックコメントなども活用して意見集約がなされます。通常国会に提出される法律は前年の夏には内閣法制局に案件登録をしますから、あっという間に決まったということではないのか。あるいはきわめて政治性が強いのか、あるいは緊急性の高い法案であったということになります。その場合、議員立法になる可能性も結構あります。
現実社会が抱えるさまざまな課題を、現場で問題意識を持っている人の暗黙知も活用しながらより合理性の高い政策で解決していく仕組みを社会に作っていくことが重要です。パブリックインボルブメントという考え方がありますが、成田空港も東京外環道路も、パブリックインボルブメントをやらずに、机上での政策形成を行ったため失敗したと言えるでしょう。
■社会の政策形成力■
庄司 行政と一般の市民が一緒になって政策を作っていく、ということですね。
泉田 確かに以前は、必ずしも「有識者」というわけではない一般の市民が政策形成にかかわるための社会的フレームワークが欠如していたと思います。NPOにも法人格を与えていなかったので、社会的実態が認められず、何か活動しようとしてもなかなか上手く活動できませんでした。それに対して現在は、パブリックコメントやノーアクションレターという制度が整備され、さまざまな形で市民が政策形成に参画できる制度が社会の中に少しずつ埋め込まれてきています。
これらの動きを側面から支えているのが情報ネットワークです。今までは実際に集まらないと議論ができなかったが、現在は帰宅してからのほんの30分でも時間を作れば、議論に参加することができるようになり、市民が政策形成に参加するためのコストが劇的に下がりました。これまでは、社会的名声を獲得したオピニオンリーダーがマスメディアや本を通してしか意見表明を行うことができませんでしたが、インターネットを活用するといろいろな人がいろいろな発信をできるようになります。
ネットワークの活用に加えて、NPO等政府を補完する機能を有する主体が活動しやすくするための環境整備、たとえば、税制優遇を行うことによって社会の政策形成力は高まっていきます。このようにネットワーク社会において、さまざまな制度をうまく使いながら、なるべく多くの人が新しい政策マーケットを形成していくことは重要なことです。
■シンクタンクとコーディネーター■
庄司 なるほど。それでは次に、泉田さんは通商産業研究所の時代から経済産業研究所にいらっしゃいますが、情報社会の政策形成におけるシンクタンクの役割についてはどうお考えですか。
泉田 日本でシンクタンクと呼ばれているものの多くは、政策のオプションを提示するという機能を十分果たしていません。まず、組織形態をみると、株式会社形式をとるものが多くあります。利益を上げることをその最大の存在意義とする組織が、クライアントのニーズを必ずしも反映しない公共政策のオプションを提示することは難しいことです。政府がクライアントである場合は、クライアントのニーズとは一致しますが、発注主が政策立案機能を有するので、えてして単純労働の下働きになってしまいがちです。とても自ら新たな政策を形成するという形にはなっていません。シンクタンクの研究員でも、政府の経済政策にかかわる人も確かに存在しますが、彼らは個人の力量で活動しており、たまたま所属している先がシンクタンクであると認識した方が正確でしょう。
シンクタンクが政策オプションを提示できるようにするには、ファイナンスをどうするかという問題も考えないといけないと思います。アメリカのシンクタンクは基金を作ってその運用益で運営しているケースがかなりあります。この場合、外部からの圧力には屈せずに、本来あるべき政策の議論をすることができます。そういうことができるようなファイナンスの構造を考えないといけません。
たとえば経済産業研究所は、その活動経費は国によってファイナンスされていますが、研究所の評価は、中期目標と中期計画がどのように達成されたか評価委員会によって審査されることとなっています。資金を提供している行政が直接、研究内容に影響力を行使しないこととなっています。研究員は個々人の知見に基づいて、研究活動を行っています。
庄司 経済産業研究所の方々や研究会に集まる方々を見ていますと、中央省庁から少し離れて研究者やコンサルタントという立場で、政策形成のコーディネーター的な役割を担う人が増えてきたことを感じます。
泉田 そうですか。そうであれば、政策形成の場としての経済産業研究所は、それなりに成功していることになりますね。さらに、ナレッジマネジメントの観点から言えば、知識創造のためには、「場」の存在に加えて、リーダーシップ、ビジョン、これが重要です。一橋大学の野中郁次郎先生もよく言われていますが、ビジョンが明確な企業は知の創造を円滑に行い、競争力をつけて経営に成功しているわけです。政策形成も知識の創造であり、同様なことが言えるわけです。
庄司 政策マーケットの形成においても、政策形成過程についての理解をもちつつ、情報のハブとなって人の利害や議論を調整し、より良いオプションを適切な形で用意できる、コーディネーターの役割を果たせる人材が増加することが重要だということですね。
泉田 はい。そうです。政策プラットフォームでの議論は、ITを使ったバーチャルなネットワークだけではなく、リアルの意見交換も必要です。人や議論のコーディネーションを行うとセンターになる人自身が大きなメリットを受けることとなります。ここまでを理解している人材を多数育成する必要があると思います。
私自身、議論の舞台回し的な仕事をいくつかやっていて、センターになると情報が集まってくることを実感しています。「みなさんには出せないのですが……」というダイレクトメールが来て、ミーティングをする機会が増える。するとさらに暗黙知の共有が進むということがあります。
Face to Faceのコミュニケーションでも、自らの知識を他者と共有することには限界があります。ですから、暗黙知まで共有するためには、文字を介するコミュニケーションだけでは間違いなく限界があります。文章で自分の持っている知識を何パーセント伝えられるかということを考えてみますと、絶望的な気持ちになります。
ただし、ITを活用した文字によるコミュニケーションにも優れたところもあります。文章にすることで厳密に考え、体系的に整理したうえでコミュニケーションがなされます。また、ITを使うと時間や距離の制約を緩和してより多くの知識を政策形成に活用することが可能になります。21世紀型の政策形成はITも上手に使わなければならないということだと思います。
庄司 ネットワークを通じてコンテキストを共有するきっかけが生まれ、政策形成に必要な知識を持ったいろいろな人たちがリアルに会う。そこで属人的に持っている暗黙知が融合する。バーチャルな場で議論を整理し、またリアルな場も活用しつつ実際の政策を作る、ということですね。非常に興味深いお話でした。どうもありがとうございました。
（2003年5月13日収録）
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